农民宅基地上住房财产权抵押制度构建研究

【摘要】：在过去很长一段时间内,我国的经济结构以城乡分割的二元化为特点。在这样的背景下,城乡房屋的产权权能有很大的差异:相比于城市房产市场流通相对充分,农村宅基地与宅基地上房屋的流转则受到严格限制,宅基地以提供建房土地为主要功能。这在很大程度上限制了宅基地上农民住房的经济功能,固化了农民的资产,使其缺乏迈向市民化或扩大农业生产规模的资本。在此背景下,中央政策也将目光聚焦在农民住房财产权资产属性的发挥上,出台了一系列政策——其中择地开展试点,探索农民住房财产权的抵押贷款,是政策的核心内容。然而从试点地区的实践情况看来,农民住房财产权抵押的政策实施多停留于起步阶段,实践的开展往往以地方政府财政担保为代价,难以实现制度的常效化运行和发展。从武进区得到的经验观察体现了三个方面的原因,一是法律上对宅基地使用权抵押的支撑不足,二是金融机构的参与积极性不高,三是农民资金需求状况参差不齐,对向银行贷款存在顾虑。多地区的试点为何只能停留在起步阶段,又应如何构建更完善的制度,以推动农民住房财产权抵押政策的实施?本文的研究思路是,1、采用科斯的需求引致理论,通过构建“制度供给—制度需求”的分析框架,探究在何种制度环境下,农民住房财产权抵押能够实现政策实施、产品供给与农民响应,并通过制度的供需分析,尝试寻找三方博弈下农民住房财产权抵押制度实施的一般均衡条件。

在制度供给方面,分析不同层次的制度供给现状;在制度需求方面,以调研数据为支撑,通过统计分析得出农民对住房财产权抵押贷款接受度的初步判断,采用logit回归模型进一步检验结果,并得出农民抵押贷款意愿的影响因素。2、通过多主体的成本-收益分析,明晰各主体在行动中的动力与惰性。从制度供给的研究中发现,当前法律层面对农民住房财产权抵押的制度供给不充分,而地方政府在试点引导下形成了一些制度供给,在实施层面仍面临一些问题。在制度需求的研究中发现,农民对住房财产权抵押贷款的需求存在主体的差异性,在贷款意愿上受到年龄、是否为户主、教育程度、房屋年龄的百分比变化、支出占收入比以及宅基地有偿退出意愿的显著影响。在主体成本—收益分析中发现,财政负担是地方政府行动的惰性所在。并且中央政府与地方政府在预期利益上的差异性导致了行动上的不一致。对金融机构而言,较高的客户调查成本导致的低收益率预期是其业务参与积极性较低的主要原因。普通农户一般不具有行动的积极性,种养大户或私营企业主的决策,取决于贷款的边际收益与贷款成本的比较。研究结论:(1)宅基地产权管制造成的权利剥夺是当前农民住房财产权抵押的主要障碍,管制下的产权制度对宅基地使用权的权能发挥造成了较大的负影响,也是抵押权处置困难及金融机构对该业务态度消极的根本原因,使得农民住房财产权抵押的制度实施面临尴尬境地。

一方面,住房财产权在抵押中无法真正体现价值,另一方面,抵押权实现时宅基地使用权的处置成本高昂。(2)中央政府应通过吸收地方实践经验,稳妥慎重地修法以放松农村土地的产权管制,既有对农民土地权利的还权赋能之效,也达到提升金融机构的参与积极性的目的,同时还为地方政府提供更好的创新实践空间。(3)农民对住房财产权抵押贷款的意愿受到以个体特征为主的多种因素影响,在社会信息化程度和教育水平不断提升的背景下,其行为能力不断增强,对土地权利产生了越来越强的诉求;应加强金融知识的政策宣传,降低农民对于抵押贷款的抵触。(4)建立公允的宅基地与农房评估标准能够在抵押中充分体现农房的价值、避免寻租行为,是完善农村房产评估机制的当务之急。